2020年6月15日晚，在中印边境西段加勒万河谷地区，印军违背承诺，再次越过实控线非法活动，蓄意对中国军人发动挑衅攻击，引发双方激烈肢体冲突，造成人员伤亡。此事件发生后，也引发了中印双方国民和国际社会对中印边境西段局势和中印边界西段争端的高度关注。本文试从历史和法律角度对中印边界西段争端进行考察，探索中印边界西段争端的历史脉络和法律争点。
印度在中印边界争端中采取了前进政策，即把巡逻队和哨所推进到中国所占领地区来迫使中国军队撤退的政策。马克斯韦尔《印度对华战争》一书对此进行了详细分析和研究，本文主要介绍了马克斯韦尔的研究成果。
前进政策的基本前提是认为中国不会对它做出有力的反应。尼赫鲁认为，中国有自己的问题需要解决，国内遇到严重困难，中苏关系也开始出现裂痕，不可能挑起一场同印度的战争。此外，直到1962年10月10日为止，印度陆军参谋局局长考尔中将（对华战争前夕被任命为第四军军长）还强烈地支持一个假想，就是认为在任何小规模的冲突中，印度陆军都会击败中国军队。
图六 印度在西段的前进政策
（地图选自世界知识出版社1981年版《印度对华战争》）
前进政策形成的时间可以追溯到1960年初。1960年5月29日，印度外事秘书苏·杜德（S.Dutt）签发的一份文件建议在西段应采取更加积极的巡逻政策，部队应避开中国的哨所，如果在那些地区中国人尚未立足，就应毫不犹豫地跨越中国主张线进入那些地区进行巡逻并建立哨所，但无论如何，仍应命令部队不得对中国的哨所和巡逻队使用武力。对此，军方持慎重态度，参谋局提交给国防部的一份文件认为政府所要求的向前推进巡逻的做法，可能招致中国方面的强烈反应，“可能使目前处于平静状态的国际边界，变得沸腾起来“。
对于印度外交部、内阁秘书处和国防部的官员们来说，他们认为被中国“非法占领”的西段领土问题基本上是个政治问题，运用政治手段就可以把中国人赶走。他们不像军人们那样，把前进政策看作是对一个比自己强大得多的国家所进行的军事挑衅，而是把它看作一种微妙的外交手法的必要的和有形的延续。“他们认为，采用和平的、甚至是非暴力的方法，派出巡逻队巡逻有争议的地区，并在这个地区插满印度的旗杆，就可以不放一枪地——除了偶尔发生的小冲突外——把阿克赛钦拿回来。”这不仅反映了他们确信中国不会做出有力反应，而且反映了他们对军事问题的无知。西部军区的道拉特·辛格将军就此提醒印度政府，阿克赛钦公路是中国的一条重要战略公路，如果印度的行动威胁到它，即便是遥远地威胁到它，中国将会作出强烈的反应；“只要我们不破坏边境现状，中国就不会为边境问题同印度打仗”。
印度1961年11月2日在总理办公室召开了一次会议，这次会议产生了一项实行前进政策的新指令。情报局长马立克认为，印度越过中国主张线设立哨所，对方除了提出外交抗议外，不会有其它反应，肯定不会使用武力，外交部的官员也同意这种看法。这次会议关于军事行动的指令是：“关于拉达克，我们要从目前的阵地朝着国际边界尽可能地向前推进巡逻，这样做的目的，是要设立我们的哨所，以阻止中国继续向前推进，并阻止中国利用他们已在我国领土建立的任何哨所来进行控制。”陆军参谋长塔帕尔将军尽管提出过不能排除中国会采取报复行动的警告，但他于12月5日发给西部和东部军区的信件则更为激进，在上述指令的基础上将“并阻止中国利用他们已在我国领土建立的任何哨所来进行控制”修改为“并能控制中国人已在我国领土上建立的任何哨所”，前进政策就此成为陆军总部颁布的绝对命令。
印度“前进政策”开始不声不响地推行。印度设立了若干居高临下控制着中国阵地的小哨所，有的就设在中国阵地后面的小路或公路的两侧。印军陆军参谋局的理论是，这样会切断中国交通线，迫使中国最后不得不撤出他们的哨所。1962年初，中国开始在地面上做出强有力的反应。凡是印度为控制着中国据点设立哨所的地方，中国就立即在印度哨所的周围构筑更多的据点。
图七 印度在中印边界西段中国境内设立的军事据点示意图（见图中黑点）
（地图选自人民出版社1962年版《中印边界问题》）
中国警告说，如果印军继续向前推进，中国将在中印边界全线恢复巡逻。照会描述了在奇普恰普河谷的印军，如何在中国哨所的两面设立据点，并“逼近中国哨所，进行挑衅”。北京说，如果这种挑衅行动继续下去，中国部队将被迫实行自卫，由此产生的一切后果，都必须由印度承担全部责任。
印度政府把这些警告看作是恫吓，把中国在地面上的威胁性行动都当作是虚张声势，一概不予理睬。西段的印军竭力推进，并在中国哨所的近距离射程之内设立了一批小哨所。到1962年10月20日前，印军在中印边界西段中国境内设立了四十三个侵略据点（见图七）。“从印军的所作所为看来，他们倒像是一只强大军队的先锋，而不是一场疯狂的政治赌博的赌注。”人民院的一名议员宣称“二百名印度兵就等于二千名中国兵。为什么我们要怕他们？”
印度在向中国提出的照会中，还引用了尼赫鲁5月2日在人民院中说的一句话：“印度并不希望而且非常不喜欢同中国打仗，但是这不是印度所能控制的。”这就很接近于对中国进行战争威胁了。北京拒绝了印度要求中国单方面从争议领土撤军的建议，并认为这是“要他屈服的片面条件”，指出中国不是一个战败国，并宣称，中国决不会在武力威胁面前屈服。
1962年11月12日，尼赫鲁前往锡兰访问时在机场回答记者“给东北边境特区的部队下达了什么命令”的提问时表示：“我们的指令是要解放我们的领土。”“看来没有会谈的机会。”尼赫鲁的讲话被普遍看作印度准备打仗的正式声明，《纽约先驱论坛报》社论的标题就是《尼赫鲁对中国宣战》，英国《卫报》将其视为对中国的最后通牒。印军还在边境摆出进攻态势，说明尼赫鲁不是虚张声势。
印度政府对待中印边界的不谈判政策，早在五十年代初期，就已使印度走上和中国对撞的道路。随着前进政策的执行，总要碰到相撞点。但印度仍然深信在这场巨大的“胆小鬼比赛”中，最后扭身逃跑的将是中国。
对于印度军事冒险性质的前进政策和军事进攻，中国在忍耐了三年之后，于1962年10月20日开始在中印边界全线发起了对印自卫反击战，经过一个月的战斗，印军全线溃败，中国军队获得了巨大的胜利。
中国对印边界自卫反击战中被俘的印军官兵
由于印度在大小战斗中都输的很惨，加上当时西方对中国的敌视，西方国家更愿意相信是中国主动发动进攻，而不相信冲突是由印度主动挑起的。
2020年，距离印度在中印边境奉行前进政策整整六十年了，印度人似乎忘记了1962年的教训，我们也仿佛看到印度的前进政策在中印边境西段又借尸还魂了。今天，在中国的实力和军力远远超过印度的背景下，印度仍然不断在班公湖、加勒万河谷等中印边界西段地区对中国军队进行越界挑衅，并仍然认为自己的挑衅不会受到中国的惩罚。经过一甲子的轮回，历史发生了惊人的相似之处，正如马克思所说：“历史总会重演，首次是悲剧，第二次是闹剧。”
蓝姆在《中印边境》一书中指出：“条约之于外交家正如契约之于律师；而且和契约一样，条约往往需要内行的解释。”印度主张中印边界已为条约划定或确认，中印边界西段是由1684年的西藏-拉达克协定所规定，为1842年的多格拉-拉达克协议所确认，这项协议又为1846-1847年的中英互换照会所肯定；印度拥有阿克赛钦更为1899年英国致中国政府的一项照会所确认。从法律和证据角度讲，印度需要证明存在这些“条约”，且其内容能证明印度主张的边界线。《中国官员报告》和陈体强教授在其《中印边界问题的法律方面》一文中，就中印边界的法律问题作出了详尽的论证，下文主要引用了《中国官员报告》和陈体强教授的观点。
《中华人民共和国政府官员和印度政府官员关于边界问题的报告》
陈体强教授的《中印边界问题的法律方面》论文
按照印度提供的资料,拉达克和西藏于1684年缔结了一个“媾和条约”。尼赫鲁总理1959年9月26日给周恩来总理信中援引该约有关条款如下:“当初尼玛贡分给他的三个儿子每人一个王国时所确定的边界仍应予以维持”。据此得出结论说:“由此可见,即使那时候,在17世纪,拉达克的边界就已经显然是人所周知的,1684年条约认为没有必要规定边界,而只谈到维持当初己经确定了的东西”。
中国方面认为这个条约的存在并未得到证明。印度方面交出的所谓条约的文本,既不是原本,也不是原本的副本。从条约中无法知道谁是缔约者,谁是签订代表,以及是在什么地方、什么时候签订的。最重要的是,条约中没有一个字谈到边界是在哪里。从法律观点来看,这个文件即使存在,也无法称之为“条约”。中国方面指出,印度方面说条约存在是根据佛兰克编的《印度西藏古文物》一书。这本书所记载的只是某些价值可疑的手稿中摘取的一些不相关联的辞句。佛兰克本人也没有把这东拼西凑的东西叫做“条约”。即使这个条约曾存在过,上面引述的句子并未说明印藏边界的位置是在哪里。在“条约”的后段称:“关于条约的第一款,可以这样解释:粗略地说,斯吉德一伊达一尼玛贡国王把以下领土给了他的儿子:(A)把现在称为拉达克和普里格的地方给长子;(B)把古格、布让及某些小块地区给次子；(C)把萨斯咯尔、司丕提和另外某几小块地区给三子”。这一段话根本不像是条约的语气，也不是条约语言。
“现在称为拉达克地方”中“现在”指什么时候?是1684年?尼玛贡把产业分给儿子,仅仅是西藏封建领主所有权的变更,并不因此形成三个独立王国。即使按照印度说法,三个儿子曾建立了独立王国,又怎样能据此来断定现在中印边界是怎么划的?这条边界是划在长子与次子的领地之间?还是在长子与三子的领地之间?还是在次子与三子的领地之间?还是三个儿子都在边界的一边?又怎么知道几个世纪以来边界发生过变化没有?不管能否证明1684年条约是否存在,无论如何也不可能以这样的所谓“条约”根据来划定中印边界。
蓝姆在《中印边境》一书中指出:1684年协定并没有规定边界,“没有拿出协定原本……总之,这些协定给人以非常缺乏准确性的印象。”事实上，就连这个“条约”的签订时间也不清楚，有主张1683年签订的，《印度官员报告》主张1684年签订，据亚历山大·克宁汉的《拉达克》则是1687年签订的。
印度方称,克什米尔和拉达克为一方,西藏和中国为另一方曾以换文方式订立一个条约。据说,在这条约中,西藏和中国方面向对方保证:“我不论现时或将来,对自古以来所确定的拉达克边界及其四周将毫不过问或干涉”。印度坚称这是一个边界条约。中国则认为在1842年双方之间曾在一次战争结束后交换过文件,以保证互不侵犯。西藏给拉达克的文件中有关部分如下:“拉达克的疆土按原来那样,拉萨的疆土也按原来那样，由各自自行管理,谁也不侵害谁”。即使印度方面辩称：1842年“条约”和1684年“条约”确认了拉达克的传统边界。但是,和1684年“条约”一样,即使1842年“条约”提到拉达克和拉萨的领土“按原来那样”,它仍然没有说明到底边界是在哪里。怎么证明这个边界恰恰是印度所主张的边界,而不是中国所主张的边界?事实上,在印度官方这时期出版的地图上,拉达克和西藏之间的边界的走向基本上是和中国地图一致的。
澳大利亚地理学家普列斯科特在所著《根据条约的亚洲大陆地图》一书中写道:“在西段没有规定边界位置的国际条约,虽然印度政府坚持有两个国际条约适用于这一段。不幸的是,这些条约的有关段落并不十分有助。”“这些引文似乎说存在着一条传统边界,但它们并未说明这个边界在哪里。”蓝姆也持此论。他指出,1842年文件提到拉达克边界是古代确立的边界,但未说明在哪里。他还指出:“在英国统治印度的最后几年中,英国官方地图经常在阿克赛钦地区和沿喀喇昆仑山根本不标明边界。”
边界条约不存在的事实也为斯特拉彻所证实。斯特拉彻是奉命 寻找关于1842年协定的材料的英国1847年边界委员会的成员。他在1849年写道:“…从来不存在这样一个条约,不仅如此,拉萨西藏政府甚至从来没有承认过锡克或多格拉·马哈拉查的政治存在。”
1847年,一位英国官员向中国两广总督提出划定拉达克与西藏 之间边界的建议，总督复称:“关于疆界问题,兹恳请申述,这些疆土 的边界业已充分清楚地确定,故恪守此项古时安排,最为适当,无庸再 行勘定。”
中国总督的答复仅仅是确认中国所主张的边界,并未表示存在着一条由条约确立的边界,更不是肯定任何印度所主张的边界。由于中国无意要求更多的领土,他当然希望维持现状。更因当时中国政府深恐英国借机侵占中国领土,所以拒绝了英国的建议。英国人提出划界的建议,恰恰证明英方当时认为藏印之间的边界未经划定,需要加以划定。这一点也为英国香港总督戴维斯1846年的信所证实。在这封信中他告诉中国两广总督说,英国的建议目的只是为了“搞清楚分隔西藏领土和英国领土,以及给予古拉伯·辛格的领土之间的确切边界在哪里”。1846年英国与拉达克首领古拉伯·辛格订立了阿姆利则条约。该条约规定要标定西藏与拉达克之间的边界,以便消除“在东方的一切争端的最普通的根源,即一个未定界”。“未定界”当然是说不存在一条划定的边界。
《印度官员报告》称:(1)1899年照会不是提出划界的建议；(2)它是印度立场的说明；(3)既然中国没有提出反对,中国就认同了印度的立场。这三个论点都是站不住脚的。
首先，很明显的是,与印度所称“若干世纪”以来就有一条按照印度所主张的走向的“传统习惯线”的说法相反,只是从1899年以后,英国才主张一条照会所描述的边界线。1899年照会也证明了印度下述说法是错误的,即1684年和1842年“条约”“确立”了一条像印度所主张的边界线。照会本身说的很明白:“看来坎巨堤邦与中国之间的边界从来没有明确规定过”。既然没有明确规定过边界,怎能凭着英方片面描述,就成了既定边界?在这一段时期里,英国确曾企图把1899线当作“传统习惯线”标在地图上。但在1912年,印度总督哈丁治开始主张一条更为前进的边界。他1912年9月12日致英国印度事务大臣克鲁的信中说:“首要之事是要求……承认一条边界线,把……阿克赛钦……划归我国版图。象阿尔达爵土1897年建议的那样一条线……就可以达到这个目的。”这些事实表明,印度所称的“传统习惯边界”是不断地向前移动的。到1912年,英国已经不满足于1899年线,而要求阿尔达线了。
其次,1899年照会仅仅是一个建议。《印度官员报告》本身就说该照会是一个“建议”。尼赫鲁总理1959年9月26日致周恩来总理的信也用“建议”字样。既然是“建议”,中国可以接受,也可以拒绝，由于中国没有接受那项建议,该建议就被拒绝了。《印度官员报告》承认“1899年建议没有取得结果”,印度外交部1907年的“说明”中也承认“中国人从来没有接受过我们的建议”。它这样说,目的是要使英国不受1899年线的拘束,而能自由地提出更加前进的边界。1899年照会把英方描述的线称为“印度建议的线”。它说“印度政府建议”与中国政府就边界“达成明白谅解”。
再次，1899年照会不但没有把阿克赛钦划归英国,而且实际上承认阿克赛钦绝大部分属于中国，所谓按照1899年照会阿克赛钦属于印度是对其内容的曲解。1899年照会所描述的边界尽管是英方片面提出的,但还不如印度现在主张的边界对印度有利,所以印度外交部历史司司长S·高帕尔斥之为“一条毫无地理或历史根据的任意划出的线”。
1899年建议本身就充分驳斥了所谓西段边界有条约根据的说法。中印西段没有定界,从1922年至1927年英属印度政府多次向中国西藏当局提出在拉达克和西藏之间划界一事也可以得到证明。尼赫鲁总理本人也曾客观地指出过中印西段边界没有划定。他于1959年8月28日在印度人民院说:“这是旧克什米尔邦同西藏和中国土耳其斯坦的疆界。没有谁划定过这条疆界……”
中印之间既然不存在边界条约,只有根据双方实际行使管辖权的 情形来确定边界的位置了。有争议的领土属于中国还是属于印度，属于印度或中国的范围大小,必须在双方行使实际管辖的基础上加以确定。在帕尔马斯岛仲裁案( Palmas Island Case)中,仲裁员宣称:“在国际法兴起之前,土地上的边界必然是由国家在边界里行使权力这一事实来决定。同样,在国际法统治下,权力之和平与连续不断的表现,仍然是确立国家边界的最重要的考虑之一”。
关于中印双方在中印边境西段争议地区行使管辖权的范围,有赖于双方提供证据来证明。
尼赫鲁总理1959年9月10日在印度联邦院说:“当我们在1958年,在一年多以前发现中国在拉达克东北角修建了一条越过叶城的公路的时候……我们并不知道这条公路是在什么地方……我们离那个地区有一百英里远。这是一个不能住人的地区,而且一直没有受到过任何的管辖。”尼赫鲁所说阿克赛钦“一直没有受到过任何的管辖”对中国来说显然是错误的,虽然它反映了印度对该地区从来没有实施任何管辖的事实。
在《中国官员报告》中，中国提出了历史文件、史书记载、中外书刊、官方地图（包括英方和印方地图）等证据，充分证明了中国长期对中印边界西段争议地区行使有效行政管辖，西段传统习惯线以东属于中国领土。例如：
中国的权威官书记载着新疆和阗的南部辖界一直到喀拉喀什河河源一带的山岭即喀喇昆仑山（葱岭），和阗的南部边界为喀喇昆仑山（满语“尼蟒依山”）。如1820年嘉庆重修《大清一统志》582卷第4页，1911年新疆官方编篡的《新疆图志》中“国界一”第2页对新疆南部边界的描述。中国的官方或权威地图也长期一贯表明喀拉喀什河源在中国境内，新疆南部边界为喀喇昆仑山脉。如1818年“大清会典图”、1918年“中国舆图”和1943年编绘、1948年出版的“中国舆图”。在十九世纪中叶英国统治克什米尔后相当长时期内，其所绘地图上克什米尔（包括拉达克）的边界到喀喇昆仑山，甚至在喀喇昆仑山之南。阿克赛钦地区长期是维吾尔族和柯尔克孜族生息之地，当地的山川要地就是他们用突厥语起的名字。如“喀拉昆仑”是“黑石群”之意，“喀拉喀什达里雅”是“墨玉河”之意，“阿克赛钦”是“中国的白石滩”之意。
1884年清朝在新疆建省后直隶和阗州，最晚自1890年以来，中国就明确主张中印边界西段是沿着喀喇昆仑山脉的山脊划分的，并于1892年在喀喇昆仑山口最高处树立界碑，在地图上将阿克赛钦画为中国领土，并对阿克赛钦实施了有效的行政管辖。中华民国成立后设和阗道。1927年，新疆省政府在和阗道下设赛图拉设治局，管辖范围达到喀喇昆仑山口和空喀山口。
中国政府在西段行使管辖的重要方面是派人巡逻、守山和控制通道，保卫边境。1898年，一些英国人向新疆地方政府请求穿过阿克赛钦前往拉达克，被和阗州于阗县地方政府拒绝。1941年9月，中国在阿克赛钦逮捕了11名非法越境的拉达克人。
新疆和平解放后，中国人民解放军接管了中国军队原有防区，继续控制着西段传统习惯线以东地区。阿克赛钦地区南北坡度不大，容易通行，因此自然形成连接新疆和西藏的唯一通道，也是自古形成的商道。1950年底至1951年秋，中国人民解放军沿着新疆至西藏的习惯通道经阿克赛饮进入西藏阿里地区。中国新疆地方当局组建勘察队，用两年时间在阿克赛钦和林济塘地区勘察新藏公路路线。1956年3月至1957年10月,中国政府建成了通过阿克赛钦的新藏公路，三千多名工人常年在那里工作。这条公路是连接新疆和西藏之间的主要交通动脉。
由于中国报刊报道了新藏公路竣工的消息，印度政府才第一次听说有这条公路，进而于1958年正式向中国提出阿克赛钦属于印度的领土要求。这怎么能说印度对阿克赛钦地区实施了行政管辖呢？
关于西藏与拉达克的边界，中国的权威官书《皇朝续文献通考》卷330就记载西藏“西北抵喀喇昆仑山，接新疆和阗州”。空喀山口以南的班公湖地区和碟穆绰克地区，属于西藏阿里地区，分别归西藏日土宗和扎锡岗管辖，设置谿卡（行政单位）、收税、派差等。西藏阿里当局对于外国人偷越国境也十分警惕，要求阻止。1934年英方要在阿里地区由活不桑至什布奇地段修筑一段六英里的道路,为西藏地方政府所拒绝,结果路修不成。
至于《印度官员报告》中提出的印度对中印边界西段争议地区提出的行政管辖的所谓证据，多数只涉及碟穆绰克和门士两个较小的地区，而且印方提出的行政管辖证据还自相矛盾，或者与行政管辖无关。至于拉达克对阿克赛钦、林济塘等较大争议地区的行政管辖，印度提出的证据很少，且其提出的所谓拉达克在杨吉山口设立警察检查站明显与印方自己提出的其他材料存在冲突。至于印度提出的一些英国人在争议地区的勘察和测绘活动，则是侵犯中国领土主权的非法活动。
当然，关于中印边界西段双方举出的文件、地图、图书等证据很多，需要从证据角度进行详细研究和分析。1960年底中印双方官员提出报告后，六十年来新发现的与中印边界西段争议有关的证据（如英国新解密的相关外交文件）也需要进行收集、分析和研究。
中印边界西段划界不仅涉及复杂的历史和法律问题，还涉及政治、经济、军事、地理、人种和宗教等多种因素，需要从多学科、多维度进行深入研究，这不仅有利于中印边界西段问题的解决，也有利于中国争取外部世界对我国主张的理解与支持。
主要参考资料
[1] 1961年3月中华人民共和国外交部《中华人民共和国政府官员和印度政府官员关于边界问题的报告》(文中分别简称为《中国官员报告》和《印度官员报告》。
[2] 人民出版社1962年版《中印边界问题》。
[3] 【英国】阿拉斯太尔·蓝姆（Alastair Lamb）著、民通译《中印边境》(THE CHINA-INDIA BORDER, Oxford University Press, 1964)，世界知识出版社1966年版。
[4] 内维尔·马克斯韦尔（Neville Maxwell）著、陆仁译《印度对华战争》（INDIA’S CHINA WAR, Jonathan Cape, London, 1970），世界知识出版社1981年版。
[5] 陈体强教授《中印边界争端的法律方面》一文，见陈体强《国际法论文集》，法律出版社1985年第一版。
